春节假期后首个工作日，农村金融就迎来五部门联合发出的开年“大红包”。

2月11日，人民银行、银保监会、证监会、财政部、农业农村部联合印发《关于金融服务乡村振兴的指导意见》(以下简称《指导意见》)，对标实施乡村振兴战略的三个阶段性目标，明确了相应阶段内金融服务乡村振兴的目标，并从健全适合乡村振兴发展的金融服务组织体系、加大金融资源向乡村振兴重点领域和薄弱环节的倾斜力度、强化金融产品和服务方式创新、建立健全多渠道资金供给体系、加强金融基础设施建设、完善政策保障体系等多方面提出具体要求。

梳理这份7000余字的文件，记者发现，其中涉及的大部分内容在以往相关领域针对性的文件中都有所体现，各地金融机构也已开展了形式多样的探索和落实。但此次如此高规格、系统性地全面梳理并出台《指导意见》，无疑向农村金融领域传达了更明确的信号，并将帮助金融业进一步理清支持乡村振兴战略的思路与路径，也为农村金融的改革转型指明了方向。

健全金融服务组织体系

要落实金融服务乡村振兴，具体执行层面的金融机构是关键。在这其中，遍布乡镇一线的农信社、农商行、农合行可谓同乡村最为贴近的一类机构。近年来，农信系统的改革发展，尤其是省联社下一步的改革路径备受业界关注。

《指导意见》对相关问题给予了较为明确的说法。对于县域法人，《指导意见》要求其要坚持服务县域、支农支小的市场定位，保持县域农村金融机构法人地位和数量总体稳定。

而对于省联社，《指导意见》则明确，要积极探索省联社改革路径，理顺农信社管理体制，明确并强化农信社的独立法人地位，完善公司治理机制，保障股东权利，提高县域农村金融机构经营的独立性和规范化水平，淡化省联社在人事、财务、业务等方面的行政管理职能，突出专业化服务功能。

多年以来，省联社这样一个承上启下的枢纽机构，仍在迷雾中摸索，甚至连改革的基本定位和方向都迟迟无法达成一致结论。不过，不论各方意见如何不一，监管部门、专家、业内人士所保持的一致观点是，省联社的改革意在改变权力管理机构的角色，解决省联社管理和现代企业法人治理之间的矛盾，其与地方行社的关系必须尽快理顺，同时不断加强其服务职能。

“看来监管部门已经意识到省联社在人事、财务、业务方面的过度干涉，对县市行社造成了一定‘损伤’。若不淡化省联社的人事职能，基层行社的管理层依旧由省联社来任命，基层行社自身员工得不到成长;若不淡化财政职能，资金依旧由省联社统一运营，会影响基层行社的发展动力;若不淡化业务管理职能，依旧以任务式下达，基层行社为业绩，就会拼命吸大存、做大额，也就与‘做小做散、支农支小’的定位相违背了。”一位业内人士向记者道出诸多农信人的心声，“希望在《指导意见》的指导下，有更细化的文件能尽快出台，让省联社改革的前路更明晰。”

除了农信机构，还有农业银行、农业发展银行以及村镇银行等也是当下服务乡村振兴的金融主力军，对于这些机构未来的定位和发展《指导意见》亦给出了方向。

《指导意见》指出，要鼓励开发性、政策性金融机构在业务范围内为乡村振兴提供中长期信贷支持，加大商业银行对乡村振兴支持力度。其中，农发行要在粮食安全、脱贫攻坚等重点领域和关键薄弱环节发挥主力和骨干作用;农行要进一步改革完善“三农”金融事业部体制机制，确保县域贷款增速持续高于全行平均水平，积极实施互联网金融服务“三农”工程，着力提高农村金融服务覆盖面和信贷渗透率;邮储银行要以小额贷款、零售金融服务为抓手，突出做好乡村振兴领域中农户、新型经营主体、中小企业、建档立卡贫困户等小微普惠领域的金融服务，完善“三农”金融事业部运行机制，加大对县域地区的信贷投放，逐步提高县域存贷比并保持在合理范围内。

对于村镇银行，《指导意见》表示，要求此类机构要强化支农支小战略定力，向乡镇延伸服务触角。积极发挥小额贷款公司等其他机构服务乡村振兴的有益补充作用，探索新型农村合作金融发展的有效途径，稳妥开展农民合作社内部信用合作试点。

从最近披露的一些数据看，以上要求都在逐步落地。2018年，农发行累放贷款1.8万亿元，年末贷款余额5.14万亿元，其中累放粮棉油收购贷款2457亿元，精准扶贫贷款3893亿元，农村基础设施贷款7874亿元，农业现代化贷款年末余额超过2000亿元。

“总的来说，《指导意见》接地气还点得细，在健全金融服务组织体系方面，分别定义了政策性银行要做什么，农行、邮储银行要做什么，股份行和城商行又需要做什么，以及农商行、村镇银行、小贷公司等机构下一步应该怎么做。”上述业内人士表示。

完善农村金融改革试点配套制度

过去几年，在政策的引导和推动下，上述各类金融机构已经在农村领域展开了丰富的探索，取得了丰富的经验，也遇到了不少梗阻。其中最大的一个障碍是农村领域的相关配套制度不完善，导致金融机构难以发力。

针对这一行业痛点，《指导意见》提出，要推动完善农村金融改革试点相关法律和规章制度。结合农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点经验，推动修改完善农村土地承包法等法律法规，使农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款业务有法可依。

农村承包土地的经营权和农民住房财产权一般被称为“两权”。原定于2017年底完成的农村“两权”抵押贷款试点延期一年后，已于2018年12月31日到期。试点期间暴露出的问题之一，是与“两权”抵押贷款配套的服务较为滞后。中国人民大学重阳金融研究院副院长董希淼分析，原因主要有两个方面：一是“两权”抵押物难以合理估值，目前我国尚未建立成熟的农村产权流转交易平台，“两权”抵押物估值不确定性较高;二是农村土地经营权违约处置缺乏明确规定，抵押的土地经营权缺乏政策及法律层面支持，难以变现。

2018年12月23日召开的第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议上发布的《国务院关于全国农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点情况的总结报告》还指出，试点到期后需做好法律衔接。“两权”抵押贷款业务以物权法、担保法、农村土地承包法等法律为支撑。中央关于“三权分置”的意见明确，承包农户有权依法依规就承包土地经营权设定抵押，但上述法律相关条款仍在修订。部分试点地区担心，如试点到期法律制度难以有效衔接，基层执行时可能出现争议。

对此，《指导意见》提出，配合农村土地制度改革和农村集体产权制度改革部署，加快推动确权登记颁证、价值评估、交易流转、处置变现等配套机制建设，积极稳妥推广农村承包土地的经营权抵押贷款业务，结合宅基地“三权分置”改革试点进展稳妥开展农民住房财产权抵押贷款业务，推动集体经营性建设用地使用权、集体资产股份等依法合规予以抵押，促进农村土地资产和金融资源的有机衔接。

据悉，2019年初央行工作会议就已指出，今年的工作重点之一包括统筹做好“两权”抵押贷款试点到期衔接工作。加之此次《指导意见》的发布，业内人士认为，今年“两权”抵押贷款有望在全国范围内加速推进。

国家金融与发展实验室副主任曾刚认为，除“两权”抵押之外，还应大力推动一些动产的质押方面的创新。《指导意见》同时提出，将推动厂房和大型农机具抵押、圈舍和活体畜禽抵押、动产质押、仓单和应收账款质押、农业保单融资等信贷业务，依法合规推动形成全方位、多元化的农村资产抵质押融资模式;积极稳妥开展林权抵押贷款，探索创新抵押贷款模式等。

不过有银行业人士也向记者提出担心：“拓宽农业农村抵质押物范围或许很难马上落地，确权难、评估难、流转难也将是新的抵质押物所遇到的问题，因此需要在《指导意见》的框架下迅速细化各项工作的操作细则。”

以考核评估强化引导

除了配套的制度和法律法规的健全，金融机构在服务乡村振兴过程中具体的激励考核引导更是政策意图能否落实到最后一公里的关键。

《指导意见》也对此有所考虑，对考核评估方面出台了一些新举措，为金融机构服务乡村振兴的各项工作提供更加完善的引导和鼓励措施，从根源上释放金融服务的更大活力。

这其中最为重要的，应属第二十八条“开展金融机构服务乡村振兴考核评估”，这是一个全新的考核评估办法。根据《指导意见》，这里的考核评估主要是指贷款监测，要求在完善新型农业经营主体认定标准的基础上，探索建立家庭农场、农民合作社等新型农业经营主体贷款统计。

同时，《指导意见》还指出，要从定性指标和定量指标两大方面对金融机构进行评估，并作为实施货币政策、金融市场业务准入、开展宏观审慎评估、差别化监管、财政支持等工作的重要参考依据。也就是说，未来，金融机构服务乡村振兴的考核评估将对银行的MPA考核结果、金融市场业务甚至于贷款发放等各项工作及业务的开展产生重要影响。

在引导金融资源倾向“三农”领域上，《指导意见》放宽了发行“三农”专项金融债券的发行条件，取消了“最近两年涉农贷款年度增速高于全部贷款平均增速或增量高于上年同期水平”的要求。按照监管要求，“三农”专项金融债募集的资金须用于发放涉农贷款，取消涉农贷款年度增速的要求将扩大发行专项债的范围，将更多的银行纳入其中，可以拓宽银行“三农”贷款的资金来源，并引导银行间资金流向“三农”领域。

针对服务“三农”时银行普遍面临的“畏贷”“惜贷”心理，《指导意见》强调，要创新年度金融机构内部信贷管理机制，从贷款的发放量、尽职免责、审批权限和贷款流程等四个方面再次为银行“松绑”。

银行之所以在发放“三农”贷款时，普遍存在“畏贷”“惜贷”现象，根源在于这类贷款的不良发生率相对较高。银行出于业绩考虑，往往缺乏发放贷款的动力。一线客户经理更是面临着极大的业绩压力和责任，为求自保，便压降这部分贷款的额度。

《指导意见》中第十三条正是针对这些痛点给出的一张药方。依据《指导意见》，各涉农银行业金融机构要单独制定涉农信贷年度目标任务，这有助于引导银行在全行层面将资金投放重点向“三农”倾斜。而其中的“完善涉农业务部门和县域支行的差异化考核机制，落实涉农信贷业务的薪酬激励和尽职免责”则从中基层发力，给予部门、支行以及客户经理更大的发挥空间。

记者采访中，多位来自农信机构信贷条线的中层管理人员均表示，自己所在行社正在不断完善尽职免责条款。其中，河南省联社的某位相关负责人表示，河南省联社着重建立信贷工作的标准化体系，明确列出信贷流程中一系列规定动作，并将利用科技手段对流程整体进行规范及记录。“规定动作、流程做到了，出问题，责任就不是你的。”这位负责人告诉记者。

不过，关于尽职免责应如何落地，到底什么是“规定动作”，如何彻底激发信贷人员的工作热情，业界尚无统一的看法。某省一位银保监系统的人员对记者表示，从过往的经验看，尽职免责的条款往往是“一纸空文”，一旦发生贷款逾期，银行倾向于将责任推给客户经理。他认为，应注重提高对信贷人员的绩效奖惩，强化前台工作人员的风险审查能力培养，从而将贷款发放的风险管理向前端转移。

向重点领域和薄弱环节倾斜

当前，农业规模化的产业形态已初具雏形，但由于产业形态的独特性和脆弱性，“三农”领域的金融服务尚存一些空白和薄弱环节，如正努力脱贫的贫困户、不断壮大的各类新型农业经营主体等。如何帮助脱贫攻坚、帮助经营主体做大做强，将是金融机构接下来需要解决的重点难题。对此，《指导意见》明确设定金融精准扶贫力度不断加大、金融支农资源不断增加等目标，引导各类金融资源补齐短板。

精准扶贫是金融服务推动乡村振兴的优先任务。去年共有1386万人实现脱贫，今年还要再确保减贫1000万人以上，任务依旧艰巨。在过去几年的脱贫攻坚进程中，金融业展现了充分的社会责任担当，以及撬动农户增收的杠杆作用。《指导意见》对金融扶贫寄予厚望，提出要加大对建档立卡贫困户的扶持力度，用好用足各项优惠政策。

产业扶贫为脱贫攻坚注入了强大的生命力。在金融扶贫与产业扶贫相融合上，《指导意见》提出，要按照穿透式原则，建立金融支持与企业带动贫困户脱贫的挂钩机制。同时，《指导文件》的其他相关条目中还提及要鼓励发展农业供应链金融，将小农户纳入现代农业生产体系;鼓励金融机构开发针对农村电商的专属贷款产品和小额支付结算功能，打通农村电商资金链条。实践证明，这些产品和服务创新都对脱贫攻坚有着良好推力。

事实上，发展产业、电商、金融科技，正是当前银行和互联网金融机构在农村金融领域中发力的重点。近年来，通过帮助农村地区发展特色产业、发展电商业务等方式，金融业支持了一批贫困户和贫困村走上小康路。

例如，建设银行搭建“金融扶贫撮合平台”，帮助贫困地区企业实现资源对接;农业银行的“惠农e通”平台开放微信渠道推出微信商城，以“团购”模式促进电商精准扶贫;各地的农信机构也利用电商、大数据等渠道和方法，激活当地贫困户的内生动力，并为他们搭建购销平台，帮助增收。

作为乡村振兴中最为活跃的引领性群体，新型农业经营主体是精准扶贫的主力群体，而且也是农村金融服务的优质客户。但目前，他们面临的贷款难、保险少等金融相关问题越来越突出。

对此，《指导意见》第十条指出，要重点做好新型农业经营主体和小农户的金融服务，有效满足其经营发展的资金需求。通过建立分层分类的农业经营主体金融支持体系等举措，改善其融资可得性。

金融科技正是降低农业经营主体贷款难度的解决方案。近几年，一些金融科技的应用逐步为农村金融领域的信用信息缺失、风险管理薄弱等一系列问题。《指导意见》鼓励推动新技术在农村金融领域的应用推广，提出要规范互联网金融在农村地区发展，利用大数据、区块链等技术提升涉农信贷风险的管理水平。

这份文件的出台，对从事农村金融的互联网金融机构而言，无疑是一桩喜讯。农发贷联合创始人兼CEO杨世华向记者表示：“政策层面肯定互金机构在农村金融服务体系中的积极作用，鼓励新技术在农金领域的推广，这大大提振了互金‘三农’金融从业机构的信心。”

保险产品少、保费价格高同样困扰着各类新型农业经营主体。和其他产业所不同的是，农业不仅面临市场风险，更被严峻的自然风险所威胁。为此，在农业保险，《指导意见》释放一系列红利，鼓励有条件的地方政府结合财力加大财政补贴力度，拓宽财政补贴险种，合理确定农业经营主体承担的保费水平;逐步扩大农业大灾保险、完全成本保险和收入保险试点范围，等等。相信随着这些规划逐一落地，保险产品少等问题将得到有效化解。