总额近千亿美元的资金被注入两家政策性银行，意味着这个特殊金融序列的改革已经进入最实质性的阶段。

在过去近20年的时间里，中国的政策性金融一直在自我改革的道路上探索前进，有过成绩、遇过挫折。

由于自身属性、业务范畴、行业地位的特殊性，政策性银行的改革一直是较为敏感的话题，对其具体的方向和方式业界亦存在较大分歧。然而，随着经济环境的加剧变化，一些根本性问题的搁置，已经成为这类机构发展道路上一个绕不过的坎，必须通过深化改革加以解决。

近日，中国人民银行行长周小川向传媒阐述了政策性金融改革的方向和思路。纵观周小川的判断和论述，可以肯定这次注资将是一幕有历史传承、有经济学思潮起伏、有特殊意义的改革大戏。

定位的抉择

我国的政策性银行脱胎于特殊的历史和经济背景，当时，工、农、中、建四大专业银行无法按照改革设计顺利转型为提供竞争性金融服务的商业银行。为解决这一问题，就尝试把政策性金融和商业性金融分离，让专业银行真正转型为商业银行。后来，农口也需要一个，就一共成立了三家政策性银行。

根据周小川回忆，起初，大家对政策性银行的看法比较负面，认为政策性银行的任务就是承担经济转轨期间的“转轨成本”，将来如果经营得不好，或者转轨接近完成时，任务完成了就关掉。

这种担忧的另一个原因是政策性金融需要财政给予补贴或支持，但当时我国财政情况并不乐观。在质疑声中，国开行在实践中探索出了一条服务国家战略、依托信用支持、不靠补贴、市场运作、自主经营、注重长期、保本微利、财务可持续的称作“开发性金融”的路子。这让政策性金融的发展道路有了更多想象。

“政策性金融和开发性金融经历了周期性变化，对其的理解也在不断演进和深化。”周小川的表述，还源自世界经济学思潮对这一话题的认识。

最初，全球的经济学思潮并不倾向开发性金融。一方面因为开发性金融可能亏算;另一方面主流经济学的观点更倾向于依赖市场化运作。这种认识，在具有浓厚准政府色彩的日本长期信用银行倒闭后，得到了更大程度的加剧。

然而，最新一轮的国际金融危机后，商业金融体系的惜贷，基础设施、公共设施及一些重要领域的融资难觅投资者，又让人们反思开发性金融和政策性金融的意义所在。

周小川认为，开发性金融与政策性金融存在区别，政策性金融强调政策需要，不太强调盈亏，亏损会由国家补贴。开发性金融开展的则是符合国家发展战略但不亏损的业务。

“尽管业务随着国家战略的导向会发生动态变化，但经营方针是总体上不能亏损——有人将这种模式归纳为‘保本微利’，要实现自我可持续发展。”周小川表示。

从批复的改革方案看，国家开发银行定位为开发性金融机构。中国进出口银行、中国农业发展银行则被要求坚持以政策性业务为主体，对不同性质业务分账管理。

从目前实际业务来看，三家政策性银行都在“保本微利”这种模式下探索发展。例如农发行除了粮棉油的托市收购贷款等业务属于较为纯粹的政策性业务，有不少也是自主决策、自担风险、自负盈亏的，但仍与商业性业务有所不同，都是围绕国家战略或政策方向的，可以说也属于开发性金融。

周小川回忆，农发行2004年就申请扩大业务范围至“农业综合开发贷款”，后得到了国务院批准。该类业务自负盈亏，也属于开发性金融，这些年做下来发展得不错，成为农发行的主要业务之一。

“口行和农发行是同时在做政策性和开发性两类业务，只不过与国开行相比，政策性业务仍占显著的比重，改革的要求和定义也就有所不同。”周小川表示。

建立资本补充和约束机制

在明确定位之后，政策性银行改革的关键环节就是资本补充和约束机制的建立，这也是各类金融机构改革过程中的一个重点。

周小川表示，转轨经济的实践表明，政策性机构容易有过度扩张的冲动，成为只注重执行国家计划而忽视财务绩效的非企业化实体;往往对可持续发展重视不够，容易有约束机制(特别是资本约束)欠缺和反复申请政策优惠的倾向。因此他认为，解决以上问题也成为本轮改革的要点之一。

从近年来实际的作业过程中看，开发性业务和商业性业务之间的界限存在模糊性，二者的竞争经常会陷入互相指责之中，商业银行的理由之一就是政策性银行因为没有资本约束，所以成本不同。

“既然对银行机构真正有效的是资本约束，政策性银行的改革也要推行资本约束，使得其风险加权资产所产生的资本需求跟商业银行的标准基本一致，内控和外部监管即可得以明确，不再徘徊。”周小川表示。

在周小川看来，三家银行尚未解决好的问题之一是资本充足率及资本约束机制，这会降低内控和监管的有效性，也会在会计和贷款分类上出现讨价还价的机会，容易出现过度扩张和财务隐患。

数据显示，到2014年底，口行的资本充足率只有2.23%,距离8%的监管标准都有很大不足。同样，农发行由于历史上有许多农业专项贷款发生损失，也对其资本充足率造成很大影响。

由于三家政策性银行的情况不同，因此在资本补充上，按照“一行一策”的思路，采取不同措施。

近日，国家外汇储备通过投资平台公司梧桐树分别向国家开发银行和中国进出口银行注资480亿美元和450亿美元，类似的方式在四大国有商业银行股改上市中亦采用过。

注资后，国开行的注册资本增加到4212亿元，所有者权益增加到9863亿元。进出口行的注册资本从50亿元增加到1500亿元，所有者权益从282亿元增加到3085亿元。同时，开行和口行的资本充足率分别提高到11.4%和12.8%。

对于农发行，周小川表示，该行现在的盈利状况不错，国家也承诺允许其用未来的盈利转补资本金，包括未来上交的所得税等等。所以，通过一定的措施也可以使农发行有一个未来可预期的资本补充，使资本充足率问题大体得以解决。

除了核心资本，资金来源上，政策性银行亦同商业银行有所不同。按照周小川的表述，国家对开发性金融的支持表现为一种增信，即依靠特定增信后在银行间市场发债融资。

农发行资金计划部总经理刘定华表示，该行资金来源上政策性金融债占资金来源71%左右，存款占资金来源的20%左右，再有一部分主要就是央行的再贷款。当前农发行的年发债量已达8千亿元，每年增量在40%左右，并且市场化筹资的道路不会动摇。

周小川对此亦表示，不一定要严格限制政策性银行吸收存款，但发债融资为主的状况不会改变。

探讨监管特殊性

因为从事业务的特殊性，政策性银行差异化监管政策的实施亦是市场较为关注的改革内容。

当前，三家政策性银行在监管层面有一些不同的待遇。例如，存款准备金方面，国开行和进出口银行没有存款准备金要求，农发行在几次降准过程中也有额外区别对待。

同时，在支持城镇化、水利等国家关注的重点领域过程中，监管上对于政策性银行的部分业务的条件相对较宽。因此，改革之后，监管上究竟会有多少区别对待，成为业界关注的焦点。

“监管特殊性方面可不必强调得太多”，周小川认为，通过实际账面数据不难发现，在政策性银行的业务中国家指令性业务的比例已相当低。更多时候是国家希望这件事情能够有金融机构来做，但是并没有指定非要某一家金融机构做，政策性、开发性金融机构觉得能做就可以做，如果不能做也不强求。

对于小比例的国家会承担未来风险的指令性业务，周小川认为未来有两种做法：一种是事前规定补贴金额，看哪家银行愿意做，不论是政策性银行还是商业银行，都可投标承担。第二种是承诺事后给予兜底，风险权重得以降低，可设置和商业银行一般贷款业务不一样的风险权重，而在内控和监管标准上就不再另开口子了。

“2007年主要想走第一条路，但后来发现有难度，事前承诺补贴有时不易做到。”周小川表示。

而对于内部管理的核心，董事会制度的建立，目前三家政策性银行也在设计中。周小川认为，三家政策性银行的董事会也会是混合型，因为他们承担着服务国家发展战略的职能，所以政府代表的比重会大一些;同时也要有出资人利益的代表，达到较好的平衡，既要有资本约束、保持财务健康，也要切实符合服务国家战略发展需要的方向。