“深化农村信用社改革，稳定其县域法人地位。”时隔4年，今年的政府工作报告在对于2015年的部署中，再次提到了农信社。

2011年，银监会曾明确提出，要通过五年左右时间的努力达到以下目标，即高风险机构全面处置，历史亏损挂账全面消化，农村信用社股份制改革全面完成。

然而3年多的时间过去了，仍有三分之二左右的农信社未完成改制。根据央行的统计数据显示，截至2014年末，全国共组建以县(市)为单位的统一法人农村信用社1484家，农村商业银行665家，农村合作银行89家。

影响改制的因素

“银监会希望的时间是不可能完成了。”一位长期关注农信社改革的业内人士告诉记者，造成农信社无法按时完成改制的原因有很多，一些地方的农信社是因为历史包袱太重，得不到化解，还有些地方则是因为省联社的原因，有的省份在改制了一批农信社后发现，农商行对于省联社的管理不再像过去那么听话了，于是省联社在后续的改制上没有了热情，不再积极推动。

“对省联社来说，他们最想成为一级法人，实在不行就做成二级法人。”国务院发展研究中心金融研究所所长张承惠在接受《农村金融时报》记者采访时表示，对监管部门来说，现在大银行已经太多，省联社成为一级法人，又变成了大银行，一定会出现脱农的问题。同时，现在省联社的理事长基本都是各省委组织部任命的，如此一来就又多了一个由通过行政手段任命的金融机构。省联社的利益诉求和监管部门的要求对不上，省联社的改革就一直拖了下来，成了一个历史遗留问题。

“某些省份至今仍没有农商行，有的农信社改制都已经开股东大会通过了，但还是被省联社压了下来，最后只好成立农合行。”前述业内人士向记者透露，有的省联社一心想组建一级法人，根本就没打算推动农信社改成农商行。他认为，省联社作为被改革的机构来主导改革，必然会导致改革违背市场化要求。“这种打着改革的旗号，让改革唯我所用的做法，只会令改革倒退。”

“要让省联社去行政化，省联社都抵制。因为对地方政府而言，农信社是地方政府的第一大“钱袋子”，省政府肯定抓住不放的。但省联社想成立一级法人，银监会肯定不批。所以现在是一种僵持的态度。”张承惠告诉记者，监管部门的对于省联社的改革在主导思想上是去行政化，为的是把省联社变成一个服务型机构。但省联社又不愿意从管理机构变成服务机构，事实上有些省联社本身就缺少服务能力。

省联社的改革路径

“吉林的九台农商行就并购了长白山联社，我们也想有农商行来帮助我们改制，但是这个做法如果没有省联社同意恐怕不行。”黑龙江一家农信社的负责人对记者坦言。

采访中，有业内人士向记者表示,省联社的态度或许才是农信社改制进度的关键。有省联社在改制的推进上发挥了重要作用， 而有的省联社却成为了改制的拦路虎。因此，要推进农信社改制，首先要对省联社进行改革。

尽管目前对于省联社的改革路径还没有顶层设计。但张承惠强调，省联社的改革不能一刀切。“国内的政策又比较容易贯彻一刀切的做法，但切下去的效果并不好。”

她认为省联社应该分类改革，以东部地区为例，江苏省有的县、县级市农业产值占比2%都不到，当地的农商行也已成长为很大的金融机构了。对于这样的机构，省联社的行政管理已经起不到作用了，像这样的地区，省联社就应该转变成为一个服务型的机构。

而在欠发达地区，张承惠认为就不能用这样的模式。因为欠发达地区还需要有一个核心，来把这些分散的、实力很弱的小农信社拢到一块儿。至于如何拢起来，她表示也可以有不同的方式：“一种是可以用控股的方式，或叫资本的纽带;还有一种也可以是自下而上，但中国自下而上一般都不太管用，因为这里边有行政的影响，看似自下而上，实际上都是自上而下;再有，就是维持现状，等时机成熟了再改。”

不过，在张承惠看来，省联社的改革还有一个最核心的问题是解决不了的，即谁来任命省联社理事长。“能不能不要组织部任命了?再不行，有些地方干脆就不要省联社了!”