近年来，非银行支付机构作为传统银行支付服务市场的重要补充，其支付业务得到了高速发展。从央行发布的2017年支付体系运行总体情况可以看出，2017年非银行支付机构发生网络支付业务2867.47亿笔，金额143.26万亿元，同比分别增长74.95%和44.32%。

但随着支付服务创新层出不穷，支付服务市场规模快速扩张，非银行支付机构乱象也开始暴露。全国人大代表、中国人民银行南昌中心支行行长张智富指出：“非银行支付机构违规经营、无序竞争、侵害消费者权益等时有发生，有的甚至较为突出。而原有《非金融机构支付服务管理办法》已不适用监管需求。”

张智富认为，《非金融机构支付服务管理办法》奠定了支付机构的监管基础，在支付服务市场平稳快速发展过程中发挥了重要作用，但其实施环境已经发生了巨大变化，现行制度已经不能适应支付服务市场快速发展的需要。为此，张智富建议制定《非银行支付机构监督管理条例》，重点解决以下问题。

首先，是对非银行支付机构实施“机构监管”。第五次全国金融工作会议强调“所有金融业务都要纳入监管”以及“搞金融的都要持牌经营”，基于非银行支付机构从事的支付业务其实质属于金融业务范畴，建议明确中国人民银行为非银行支付机构的监管主体，对非银行支付机构实施“机构监管”。

其次，对非银行支付机构实施穿透式监管。为了防控系统性支付风险，建议强化对非银行支付机构实际控制人的监督管理，明确实际控制人的定义及相关资质要求，对支付机构准入、变更、退出、业务规范和经营管理等全面实施穿透式监管，筑牢市场准入、早期干预、处置退出三道防线，保障支付服务市场稳健运行。

最后，建立跨部门监管协调工作机制。基于非银行支付机构业务涉及多领域的特点，为了形成监管合力，对各类市场乱象和违法违规行为实施联合监管，营造公平公正、规范有序的行业发展环境，建议建立跨部门监管协调长效工作机制，明确非银行支付机构支付服务参与各方的权利义务，清晰界定各部门之间的职责分工，并实现信息共享。