近日，央行行长周小川对“十三五”规划《纲要》中金融体制改革的相关内容进行了解读。周小川表示，现阶段应强调开发性金融和政策性金融，这不仅是完善金融机构体系的需要，也是应对全球金融危机的需要。

周小川对开发性金融和政策性金融的强调有着切实的意义。当前，中国经济正面临深层次的结构性调整，与发达国家相比，在基础设施建设、企业“走出去”、“三农”等一系列重点领域和薄弱环节仍需加强，迫切需要强有力的金融支持。

对于商业银行来说，这些领域带有一定的公益色彩，同其追求利润最大化的目标存在一定的矛盾。同时，部分领域大额、长期的资金需求，也让商业银行有心无力。此外，金融危机的持续发酵，也让多数商业银行在资产业务方面更为谨慎，从回避风险的角度来讲，纯粹依靠商业性金融来承担政策性业务，实在难以胜任。即使由财政为商业银行提供补贴，其空间也十分受限，无法做到可持续发展。

理论上而言，公益属性强的领域似乎更适合由财政资金来支持完成。但实际操作层面，由于我国各地方政府财力不同，且财政资金往往具有无偿性、强制性等特点，资金效率配置难免低下。

因此，在介于公益性和商业性的“0”和“1”之间，政策性金融和开发性金融就有了存在和发展的必要性，其从事的主要业务低于商业性回报，但又不完全是公益性，这部分业务的发展可以不以盈利最大化为目标，但同时又能弥补一些在“0”和“1”之间的融资空间。

可以说，政策性金融的存在，填充了商业融资与财政支出的“中间地带”，弥补了政府与市场之间的空白，实现政策性与盈利性的统一。

过去，我国的三家政策性银行在发展定位的选择上曾经历过一些反复，从金融危机之前的商业化转型，到危机之后的回归政策性本职，如今的改革节奏已经明显加快，改革思路更为清晰。此前公布的三大政策性银行深化改革方案就明确，国开行坚持开发性金融机构定位，进出口银行强化政策性职能定位，农发行则坚持以政策性业务为主体。

这样的定位和路径选择符合当前经济发展和改革对政策性金融的诉求。可以看到，当前三家政策性金融已经实现了跨越式的发展，在大型开发性项目、农业农村基础设施建设、棚户区改造、易地扶贫搬迁等商业金融难以介入、财政力量又难以单独完成的重大领域发挥了不可替代的作用。但与此同时，资金来源相对单一，负债成本不断上升，政策性金融法律缺位等问题也在一定程度上阻碍了这些机构的发展。

我们认为，在“十三五”的关键时期，对于在特殊领域发挥重要作用的政策性金融机构应当给予差异化的政策关注和支持，帮其化解梗阻，更好发展。同时，政策性金融机构应更好地完善公司治理结构、明确业务界线，更专注、专业地为全面深化改革贡献特殊的金融力量。