粮食安全问题每年都是两会代表、委员热议的话题。2014年中央经济工作会议和农村工作会议也继续把保障国家粮食安全和重要农产品供给作为全年工作的重中之重。

作为中国农业发展银行行长，全国政协委员、人口资源环境委员会副主任郑晖极为熟悉我国粮棉油市场的现状，对此也有着长期的深入观察和思考。

在过去十年，郑晖领导着我国唯一的农业政策性银行，始终把支持粮棉油收储作为业务工作的重中之重，为保障国家粮食安全、促进粮棉生产和维护粮油市场稳定发挥了不可替代的重要作用。

数据显示，近十年，农发行累计发放粮食收购贷款25540亿元，发放油料收购贷款2358亿元;累计支持收购粮食155035万吨，占全国商品量的60%;收购油料3970万吨，占全国商品量的39%。同时，近十年来，农发行累计发放棉花收购贷款5387亿元，支持收购棉花3592万吨，占全国棉花产量的53%;累计发放国家储备棉贷款3398亿元，支持收储棉花1818万吨。

数据还显示，到2013年末，农发行粮棉油贷款余额13293亿元，占全行贷款的53%，其中当年新增2396亿元，占当年全行新增贷款的75%。

多年的从业经验让郑晖感觉到，现行的粮棉收储政策的负面效应正逐步显现，也给农发行资金供应和管理带来前所未有的困难和压力。在今年的两会期间，郑晖给当前的粮棉收储政策提出了自己的建议。

粮棉油收储问题显现

在郑晖看来，当前我国的粮棉油市场主要存在着8个“居高不下”的问题。

问题一：粮棉库存居高不下

截至2014年1月末，农发行开户企业粮食库存占全社会库存量的88%，创历史新高。不断增加的粮食库存导致部分主产区仓容紧张，将影响新年度收购。

例如，黑龙江预计今年秋季粮食仓容缺口将达1500万吨左右，湖南仓容缺口300万吨左右。

同时，棉花收储量也达到历史峰值。截至2014年1月末，国家储备棉库存大大超出近三年国内平均棉花产量和年棉花消费量。并且，棉花储备量还在不断增长。

问题二：国内外粮棉差价居高不下

根据郑晖的观察，当前国内粮棉价格显著高于国际市场价格。

数据显示，1月24日，国内大米出厂均价每吨4044元，较东南亚5%破碎率大米到岸完税价高1000元每吨。国内三等麦收购均价约每吨2610元，较美国2号软红冬小麦到岸完税价高400元每吨。玉米、大豆也较美国的相关品种高500元每吨以上。

同样，棉花自2011年度国家实施临时收储政策以来，国内外价差逐步拉大，最高时达每吨6000元，近期基本维持在每吨4000元。

问题三：进口数量居高不下

巨大的内外价差刺激了粮棉进口和走私行为。数据显示，2013年我国粮食进口数量7439万吨，较2003年增加247%。临储3年，国内棉花进口数量平均达421.5万吨，是国内产量的61%。

“2013年全年进口棉花415万吨，其中配额外全关税进口66万吨，同比增长近一倍，关税配额防火墙作用基本丧失。”郑晖表示。

问题四：加工企业经营成本居高不下

为保护农民利益，近年来国家逐年提高最低收购价粮食与临储粮食、棉花收购价格。但受全球经济增长乏力影响，成品粮及纺织服装产品价格持续低迷，出现“麦强面弱”、“稻强米弱”、“棉强纱弱”等情况。

这些现象，导致粮棉深加工企业利润萎缩、经营困难。根据农发行湖南分行统计，全省在农发行开户的粮油加工企业182户，其中亏损占比60%，部分企业面临破产倒闭。

在纺织行业，国内棉花价格在临储政策支撑下高位运行，导致国内棉花价格甚至高于进口棉纱价格，纺织企业国际竞争力严重削弱，整个行业持续低迷。

问题五：财政补贴居高不下

连年的托市和临储收购导致中央财政补贴居高不下。数据显示，2005-2013年，国家财政临储粮油利费补贴512亿元，最低收购价粮油利费补贴739亿元，财政负担沉重。

棉花行业，按照目前的库存水平预测，国家财政每年需投入大量的利息和保管费用。

此外，粮棉长期储存陈化降质损失也需国家财政负担。

问题六：信贷资金占用居高不下

对这个问题，郑晖可谓深有感触。截至2014年1月末，农发行粮油贷款余额达11028亿元，其中政策指令性贷款和挂账及不合理占用贷款9130亿元，占该行全部粮油贷款的83%。

从棉花看，国储棉库存占用农发行贷款已创历史新高。

2013年，农发行投在粮棉收储方面的增量贷款规模占到总规模的75%。在农发行信贷规模、资金来源及成本约束日益加大，特别是粮棉收储贷款严格执行央行基准利率的情况下，其收益已不足以覆盖信贷资金成本和风险。郑晖认为，这不利于农发行的可持续发展。

问题七：潜在风险居高不下

根据郑晖平时调研的结果，目前地方国有粮食购销企业，特别是县级国有粮食购销企业粮库老旧，年久失修，影响储粮安全。

例如江苏省内房龄达20年左右的老式“苏式仓”普遍存在于各粮企业，湖南省80年代以前修的粮库达1143间。

同时，由于粮食市场疲软，国有粮拍卖销售进度下降，粮食陈化的风险亦在逐年提升。如黑龙江仍有2010年度粮食50万吨，2011年度粮食350万吨。

从棉花看，中储棉总公司在全国租用200多家企业仓库作为国储棉代储库，而中储棉直属仓库存储棉花却仅占5%左右。由于代储库管理水平参差不齐，风险隐患较大。

问题八：监管压力居高不下

根据郑晖了解的情况，数额巨大的粮棉国储库存前所未有，中储粮、中储棉总公司和农发行当前都面临巨大监管压力，现有人员配备和专业设备已难以满足库存监管工作需要，一线工作人员都处于满负荷状态。

机制亟待改变

党的十八届三中全会强调要“加快完善现代市场体系，使市场在资源配置中起决定性作用，”郑晖认为，这为完善农产品市场价格形成机制指明了方向。

郑晖表示，针对上述的8个“居高不下”，应加快推进建立粮棉油市场价格形成机制，变国家储备定价向市场形成价格转变。这其中的当务之急，是加大国储粮棉油销售力度，加快“去库存”进度。

郑晖建议国务院召集有关部门，加大国储粮棉油抛储和拍卖力度，消化库存，解决仓容爆满问题。同时，适度控制粮棉进口。

“特别是近年东北玉米收购标准降低，如不加紧消化，将导致霉变、品质下降等问题。”郑晖表示。

在郑晖看来，消除巨额储备物资对市场的决定性影响，不仅有利于减轻财政负担，降低国储粮陈化降质风险，而且有利于加快国内粮棉油价格与国际市场接轨步伐。

对于托市收购价格持续提高使粮棉价格陷入国内外倒挂、购销倒挂的“怪圈”，出现国内企业不愿使用国内粮棉等诸多问题。郑晖表示，粮棉托市收购政策在保护农民利益、保障国家粮食安全等方面确实发挥了积极作用，但这种扭曲市场经济价值规律，不按市场机制配置资源的政策将很难持续。

郑晖建议，要研究通过发挥市场定价作用来形成正确的粮棉油市场价格，加大对生产环节的保护力度，研究通过直接目标价格补贴辅以保险制度来保护农民利益，鼓励藏粮于民。

郑晖同时建议，为鼓励粮企用国内粮棉、消化库存，国家可在降低国储粮棉拍卖价格的基础上，对粮棉油加工企业使用一揽子激励政策，通过提高农产品产地加工补助标准，降低企业税等方式，提高企业的采购积极性。

而对于农发行自身。郑晖坦言，社会各界对农发行刚性的信贷需求和持续偏紧的货币政策环境，使该行面临资金供应的不可持续压力。

目前，农发行的资金来源主要以市场化发金融债为主，在当前银行间流动性趋紧、利率上升的情况下，农发行筹资成本正不断上升。

“预计今年发债平均成本在5.2%以上，加上1%左右的银行营运成本和税收，比一年期贷款基准利率高20-30个基点，财务上将面临不可持续的困境。”郑晖表示。

对于目前的现状，郑晖建议因对农发行由于发债成本过高造成的亏损给予财政补贴，并建立央行再贷款与农发行政策指令性贷款的对应机制，将政策指令性贷款所需资金一定比例与再贷款相对应，给予该行相应的再贷款支持。