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棚户区改造 让居者有其屋

来源:农村金融时报 作者:本报记者 阳爱姣 发布时间:2017-11-07 RC#3-14626-20

农村金融时报

习近平总书记在十九大报告中指出:“保障和改善民生要抓住人民最关心最直接最现实的利益问题”,“增进民生福祉是发展的根本目的。必须多谋民生之利、多解民生之忧,在发展中补齐民生短板、促进社会公平正义,在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上不断取得新进展,深入开展脱贫攻坚,保证全体人民在共建共享发展中有更多获得感,不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕。建设平安中国,加强和创新社会治理,维护社会和谐稳定,确保国家长治久安、人民安居乐业。”

在国家政策、财政、金融多方助力下,始于2008年的全国棚户区改造,让约3000万户棚户区居民搬出了破败的“窝棚”,在城镇安居。

截至今年9月底,全国已有多个省份宣布提前完成年度棚户区改造任务,今年新增棚改600万户计划的实现指日可待,这为我们昂首迈进新时代再添一份自信。

政策驱动

棚户区是历史形成的产物。大量棚户区房屋建于我国工业化初期,这些简易房屋建筑密集、结构简单、使用功能不完善、基础设施不配套,很多存在消防安全隐患。

自2008年起,我国开始了全国范围的棚改行动。

易居研究院智库研究中心总监严跃进对记者表示,从社会层面来讲,棚户区改造有利于营造公平公正的生存环境;从经济角度而言,对于拉动投资、去库存等方面都有积极的作用;从企业角度来看,也能利用棚户区改造实现城市运营,而不简单是房屋增量开发这样一个角色转变。

辽宁作为全国棚户区最多的省份,于2004年最早启动棚户区改造工程。2005年10月,住建部出台《关于推进东北地区棚户区改造工作的指导意见》,标志着大规模棚户区改造拉开序幕。2008年,中央明确提出加快建设保障性安居工程,对煤炭采空区、林场、农垦及华侨农场中棚户区改造作为保障性安居工程的主要内容全面启动。

2014年3月5日,国务院总理李克强在第十二届全国人民代表大会第二次会议上的政府工作报告指出,今后一个时期,着重解决好现有“三个1亿人”问题。其中“改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村”赫然在列。同年4月,央行创设抵押补充贷款(PSL)为开发性金融支持棚户区改造提供长期稳定、成本适当的资金额度。

2015年6月,国务院颁布《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》,提出积极推进棚户区改造货币化安置,即对棚户区改造采用货币化补偿而非实物安置。同年8月,《住房城乡建设部国家开发银行关于进一步推进棚改货币化安置的通知》出台,明确棚改货币化安置为去库存重要手段,并要求各地棚改货币化安置比例不低于50%,同时要求国开行加大货币化安置贷款力度。

政策推动下,我国棚改进程加速推进。

数据显示,我国棚户区改造计划数量由2009年的80万户增长到2014年的470万户;到了2015年,这一棚改计划上调至580万户,实际完成601万户;而2016年和2017年的棚改计划均为600万户。今年5月24日,国务院常务会议明确,针对目前一些地方棚改推进难度加大、配套建设滞后、融资困难等问题,进一步提高货币化安置比例,并提出了2018-2020年的3年计划,将再改造各类棚户区1500万户。

财政+金融发力

“钱从哪儿来”是棚户区改造绕不开的难题。依托中央、省、市(县)三级财政统筹,棚改得以大力推进。

其中,中央补助资金为棚改货币化安置提供增量资金。中央补助资金(全称为“中央补助棚户区改造专项资金”)用于支持棚户区改造项目的征收、安置房建设和相关配套基础设施建设以及贷款贴息等支出。据住建部据显示,2013至2016年间,中央补助棚改资金规模从723亿升至1208亿元,规模几乎翻番。今年2月23日,住建部部长在国新办发布会上表示,为进一步支持棚改货币化安置比例的提升,2017年中央棚改补助资金将较去年有所增加。

除中央补助资金之外,地方财政安排资金也对棚改货币化起到一定的支持作用,主要包括地方政府财政资金(以政府性基金支出为主)和各类融资资金。记者从中国政府网上获悉,2009-2015年,地方财政棚改支出规模从108亿元大幅上升至1287亿元,占地方财政保障性住房支出的比重也持续提升。此外,多地政府通过贷款融资模式、债务工具直接融资模式、股权融资模式、非传统融资模式等进行棚改筹资。

据Wind资讯和长江证券研究所统计,从地方政府财政支出来看,去年1-6月地方政府性基金支出为15935亿元,今年上半年该项支出为19649亿元,较去年同期大幅增加3714亿元。从地方政府各类融资渠道来看,今年部分商业银行也步入支持地方棚改的行列,是棚改资金来源的重要增量,其中支持力度较大的甚至达到千亿级别,比如兰州银行等5家商业银行分别与兰州市棚改办签订协议,拟发放共1000亿元的中长期棚改贷款。

然而,棚改依托中央、省、市(县)三级财政统筹,资金压力大,特别是市(县)一级,本身财政收入非常有限,对棚改的投入捉襟见肘。同时,待改造的棚户区多数为位置偏远、市场化运作难的“硬骨头”。

为解决棚改融资难问题,2015年6月,国务院第95次常务会议提出了相应的政策措施。首先是创新融资体制机制,推动政府购买棚改服务方式,鼓励多种所有制企业成为棚改实施主体,开发银行等金融机构可依据政府购买棚改服务协议对棚改实施给予贷款。其次是鼓励农业发展银行在其业务范围内加大对符合条件的实施主体给予贷款支持。三是进一步加大中央预算内投资和中央财政支持力度。同时,还要鼓励商业银行、企业等社会主体积极参与。

事实上,上述措施实施的前提是,央行创设了抵押补充贷款(PSL)。央行自2014年4月创设PSL,主要是为开发性金融支持棚户区改造提供长期稳定、成本较低的资金额度。央行向国开行等政策性银行(2015年10月起,PSL发放对象扩大至农发行和进出口银行)发放PSL,政策性银行再向地方政府提供专项贷款以支付棚改居民相关货币化安置费用,待土地拍卖后以土地收入进行偿还。

此外,考虑到棚改货币化安置主要集中在三线及以下城市,央行通过PSL对三线及以下城市实行了大量而快速的定向货币宽松。

身为政策性银行的国开行和农发行承担了发放贷款的重任。

记者从央行官网了解到,自2014年12月首次发放以来,央行通过PSL平均每月提供780亿元贷款;截至今年9月末,PSL期末余额已超过2.5万亿元。伴随着PSL发放规模的扩张,国开行棚改专项贷款由4086亿元增长近一倍至2016年的9725亿元;农发行棚改专项贷款由2015年的284亿大幅增长至2016年的3000亿元。2016年,全国棚户区改造开工606万套,完成投资1.48万亿元;其中,国开行棚改专项贷款9725亿元(66%),农发行棚改专项贷款约3000亿元(20%)。

国开行公布数据显示,党的十八大以来,国开行累计发放棚改贷款3.2万亿元,让近2000万户棚户区居民和大量农村贫困居民的住房条件得到改善;仅2015年,该行就实现棚改项目新增授信11490亿元;发放7509亿元,当年棚改贷款余额达1.31万亿元。

近日农发行公布数据称,截至今年10月末,该行今年投放棚户区改造贷款突破3000亿元,提前两个月完成了全年目标任务。两年来,农发行棚改贷款累计审批额突破万亿元大关,贷款余额超过5500亿元,累计支持棚户区拆迁3.2亿平方米,新建安置房1.4亿平方米,消化商品房库存60万套。

棚改专项贷款规模的快速扩张以及中央、地方财政的大力支持,对各地棚改货币化安置比例和规模的大幅提升起到了有力支撑。

多地提前达标

今年9-10月,已有多地宣布提前完成了2017年棚改任务。

据北京市重大项目办通报,截至9月底,北京棚户区改造户数、投资、涉及人口均提前超额完成全年任务,1-9月份,北京全市累计完成棚户区改造(签订改造协议、搬迁腾退及修缮加固)40718户,占全年任务36000户的113%,涉及人口约23.5万人,占全年任务(222393人)的106%。

广东省住房和城乡建设厅发布消息称,截至9月底,广东省新开工棚户区改造住房40715套,基本建成各类保障性安居工程住房54469套,分别占年度总目标任务110.8%和104%,提前超额完成国家下达的各项目标任务,进度为历年最快,全省保障性安居工程实现投资204.55亿元,为全省扩大有效投资、稳定经济增长、促进结构调整提供有力支撑。

安徽省住房和城乡建设厅消息称,截至8月底,安徽省棚户区改造共计实现新开工33.28万套,占年度目标任务的100.2%,基本建成31万套,占年度目标任务的156.38%,提前完成国家下达目标任务。

记者了解到,2017年国家下达给辽宁省棚改新开工任务100384套。截至9月30日,辽宁全省已实际完成棚户区改造101070套,提前3个月超额完成了全年棚户区改造任务。

作为近年来的棚改大省,山东的棚改进度也在加速。

山东省住房和城乡建设厅副厅长周善东9月初表示,2017年国家下达山东省城镇棚户区改造任务为开工76.36万套,基本建成32.8万套,改造规模连续3年居全国第1位。

“截至今年7月底,全省城镇棚户区住房改造完成投资949亿元,开工58.9万套,完成年度任务的77.1%;基本建成49.4万套,完成年度任务的150.7%,提前超额完成全年基本建成目标任务。”周善东说。

山东2018年初步确定的棚改规模有望继续排名全国前列。

9月5日,山东省住建厅发布2018年棚户区改造项目的通知,在做好棚户区调查摸底和2018-2020年三年棚改规划的基础上,各市依据县区审核、自下而上、逐级申报的原则,确定上报了2018年棚户区改造共计1249个项目、699704套。

货币化安置推动去库存

按照安置模式,我国的棚改可以划分为两个阶段,第一阶段是2004-2014年间,实物安置和货币安置模式并重、以实物安置为主;棚户区改造第二阶段为2015年至今,安置模式重心逐渐转向货币化安置,PSL成为货币化安置的主要资金来源。

根据各省发布的指导意见,棚改货币化安置主要包括三种方式:居民自主购买、政府购买安置、货币直接补偿。居民自主购买,政府在市场中组织房源并确定指导价格,供待安置居民自主选择购买;政府购买安置,指政府与棚户区居民签订征收补偿协议,统一购买存量商品房作为安置房;货币直接补偿,指政府对没有安置需求的棚户区居民给予一次性货币补偿。目前,多个省份棚改货币化安置方式基本为以上3种。此外,西安等城市还通过“房票补贴”等措施鼓励居民自主购房。

事实上,我国近年大力推进棚户区改造之际,正值国内房地产市场出现分化,一二线销售火爆的同时,三四线城市楼市库存压力却逐渐增大。棚改货币化安置比例的提升,客观上帮助了三四线城市楼市去库存。

住建部数据显示,我国2015年棚改货币化安置的比例为29.9%,2016年这一比例上升到了48.5%。2016年全国棚改开工606万套,棚改货币化帮助地方消化了2.5亿平方米的楼市库存。

从今年的一些地方政府发布的计划看,大多数地方将棚改货币化比例调升至50%以上。近期,多家券商预测今年全国棚改货币化比例将达到60%,有望消化商品房库存3亿平方米。

“假设2017年棚改新开工600万套,棚改货币化安置比例60%,消化商品房库存面积约3.1亿平方米,拉动全国商品房销售面积增速3.6个百分点。”长江证券固收团队的报告称。

据辽宁省住房和城乡建设厅发布信息,今后辽宁省将按照“分散化、货币化、市场化”的要求,继续推行“市场解决安置房源、政府搭建平台、开发企业让利、动迁居民自主购买”的创新型货币化安置方式,既满足居民实物住房的要求,又助力了房地产去库存。目前,辽宁省棚改货币化安置比例高达97.5%,拉动630万平方米的商品房销售,促进了房地产市场的健康发展。

辽宁省沈阳市2017年的棚改货币化安置比例更是达到了100%。“截至目前,沈阳各地区均已完成国家、省棚户区改造任务。”沈阳市房产局副巡视员王立志在9月28日的发布会上说。

2017年沈阳市棚改货币化安置率达到100%,并连续多年高于全国、全省平均水平,王立志表示,2018年,沈阳将按照国家要求,因地制宜推进货币化安置,与房地产住宅消化周期相结合,合理控制货币化安置比例。

湖南省住建厅的数据显示,今年1-6月,湖南省各类棚户区改造开工建设263584套,为年度开工建设计划的64%。其中,货币安置227490户,货币化安置率为86.3%。

湖南省住建厅、湖南省统计局在《关于2017年上半年湖南省房地产市场形势的通报》中表示,棚改货币化安置将带动商品房销售增长,拉动房地产开发投资,对冲部分城市房地产投资收缩的影响。

习近平总书记在十九大报告中提出:“必须始终把人民利益摆在至高无上的地位,让改革发展成果更多更公平惠及全体人民,朝着实现全体人民共同富裕不断迈进。”

能拥有一个温暖的栖身之所,是棚户区贫困居民走向富裕的重要一步,是他们盼了多年的梦。在政策推动与金融助力下,梦不再是梦,是看得见的白墙、摸得到的墙砖、踩得到的楼梯和明亮宽敞的橱房。伴随一个个棚改项目的落实推进,将会有更多百姓享受到棚改项目带来的实惠,也将更加有效地改善城中村贫困居民的居住环境,实现共同富裕。

【关键词】  棚户区,改造,让,居者,有其,屋
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